南海深化省城乡融合发展改革创新实验区建设 搭建“空天地”一体化治理体系

• 2022-02-09 08:08:45 来源：南方日报

改革再出发，虎年开新局。2月8日，佛山市南海区召开推进全面深化改革加快广东省城乡融合发展改革创新实验区建设会议。

会议重点解读了《佛山市南海区推进全面深化改革加快广东省城乡融合发展改革创新实验区建设三年行动计划(2022—2024年)》(以下简称“《三年行动计划》”)，明确未来三年，南海将围绕全力提升城市功能品质、全域推进土地综合整治、全面提高社会治理现代化水平和全覆盖推进乡村振兴，深入开展九方面26项改革，坚决破除硬骨头、卡脖子的体制机制性障碍，为打造现代化活力新南海提供有力的制度支撑。

以全域土地综合整治省级试点为契机破解土地碎片化问题

据悉，《三年行动计划》于今年1月30日印发，聚焦九方面共计26项改革任务，重点破除硬骨头、卡脖子的体制机制性障碍。

其中第一大方面的任务，就是紧紧围绕破解土地碎片化问题，以集中连片、高效利用为导向，进一步深化农村土地制度改革，同步开展制度改革、空间腾挪、产业升级。以全域土地综合整治省级试点为契机，不断健全城乡土地要素市场化配置和空间腾挪集聚等政策体系，为土地连片开发利用和空间布局优化提供有力支撑。

此中，南海将重点探索建立利益平衡机制，以“地券”“房券”“绿券”平衡农村土地改造收益，减少土地集中归并的阻力，以提高权属人和市场主体参与改造和腾退的积极性。

具体来说，“地券”主要解决用地空间腾挪问题，通过建立周转“指标池”，简化表决流程，争取增减挂钩审批权下放，探索指标分离管理，明确复垦指标交易流程，加快推进拆旧复垦项目;“房券”主要保障发展权问题，在产业用地转型升级和退出过程中，补充实物补偿形式，强化产业用地升级改造或退出的内生动力，保障农村集体土地所有权人可持续收益;“绿券”主要平衡城市发展与生态保护问题，鼓励边角地整治探索，实行用地指标奖励，提升城市生态品质。对主动垦造水田、恢复耕地等给予一定奖励。

而在上述“三券”之外，南海将继续以村改攻坚为抓手，坚持“工改工”主攻方向，探索区镇两级国资企业参与连片“工改工”项目模式，加强集体土地连片整合开发和“集转国”工作力度，5年内征拆结合整理连片可用工业用地3.5万亩，累计拆除改造10.2万亩，打造20个产业社区连片改造示范项目，着力建设一批承载大项目、大产业、大集群的千亩万亩产业集聚区，推进土地连片开发和高效利用。

值得一提的是，2021年南海区克服新冠肺炎疫情的不利影响，锚定时间节点，集结优势力量，创新政策措施，完成村级工业园拆除改造2.2万亩，超额完成当年目标任务;完成综合整治4.14万亩，累计综合整治9.15万亩。已储备5宗500亩以上连片储备工业用地，20个千亩连片改造项目已全部启动。

以建设“两高四新”现代产业体系为抓手增强经济高质量发展动能

在深化农村土地制度改革之外，《三年行动计划》还明确优化营商环境、产业转型升级体制机制改革、国资国企体制机制改革、投融资体制机制改革、乡村振兴体制机制改革、行政管理体制机制改革、社会治理体制机制改革、公共服务体制机制改革等八大方面改革任务。

南海以制造业立区，面对当前需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，不稳定、不确定因素明显增多的形势，更需要以产业转型引领经济社会全面转型。因此，以“两高四新”现代产业体系建设为抓手，重塑经济发展动力，是本次《三年行动计划》中的一大改革重点。

如在产业转型升级体制机制改革方面，南海强调要全面融入全市“中部强核、东西两带、南北两圈”产业格局，特别要把佛北战新产业园南海片区建设作为大事要事来抓，大力引进科技含量高、资源消耗少、成长潜力大的产业，重点做好泛家居产业、氢能产业两个产业集群信息采集工作，参加国家先进制造业产业集群竞赛。加快推动汽车、生物医药、半导体等战略性产业集群集聚发展，示范带动传统制造业和科技创新融合发展。

同时，加强对季华实验室、仙湖实验室等科创平台的支持和服务，推广“一平台一产业一园区”模式，不断提升科技创新对产业转型升级的支撑实效。加快制造业数字化智能化转型，实施“千企智造工程”，推动制造业提质增效、迈向中高端。

在深化国资国企改革方面，南海将在成立城建集团、投资集团、产业集团、资产管理公司等“3+1”国资集团的改革基础上，进一步通过优化管理架构、产业布局、融资渠道、激励机制，进一步激活国资国企“富矿”，推动国有资本向重点基础设施、建筑产业一体化、重要民生服务(公用事业)、战略性新兴产业和现代服务产业等五大主业板块集聚，力争今年实现区属国有资产超1500亿元，打造不少于5家资产规模超100亿元的企业集团。到2026年前，区属国有资产总规模达3000亿元。

此外，南海还将加快投融资体制改革，一方面通过做大做强国资平台促进国资平台融资，推动开发性金融在南海落地，探索通过开发性PPP模式、基础设施领域不动产投资信托基金等方式，积极引进社会资本参与南海产业发展和城乡建设。另一方面，优化政府投资基金管理，完善财政资金投资的决策和评价体系，同时提前谋划和储备项目，争取更多上级基建投资和地方债券资金，进一步提升公共财政支撑高质量发展能力。

26项改革均明确责任人及责任单位以改革再创辉煌

为确保可操作性，《三年行动计划》锁定制约南海高质量发展的重点难点问题，突出细化措施，26项改革任务均明确了牵头领导、责任领导及牵头单位、责任单位等，并列出详细的工作要点和完成期限，确保各项要素清晰明了。

“当前南海正站在高质量转型发展的重要关口，能不能延续昨天的优势、创造明天的辉煌，除了全面深化改革，没有其他任何选项、任何路径。”南海区委书记顾耀辉表示，《三年行动计划》26项改革任务，场场都是硬仗，处处都有难关。南海需要以起步就是冲刺、开局就是决战、全年都要攻坚的姿态，狠抓落实、大干快上，确保改出成效、改出新局面。

南海素有“广东四小虎”之一的威名。改革开放以来，南海每一步大跨越都有改革做助力，也是改革让南海形成了巨大的民间活力和市场力量，有了今天的地位。

但伴随着时代的发展，部分“先发优势”转变为“劣势”，一个突出的表现，是用地碎片化、工业不连片。这一问题得不到有效解决，经济发展质量必然受到影响，提升城乡形态也更为艰难。

正是基于这一瓶颈，南海提出以全域土地综合整治为抓手，重塑城乡空间格局，重点算好“三笔账”，即算好政策账，充分吃透以县域为单元开展全域土地综合整治试点的政策精神、用足政策红利，加快编制试点方案并落地落实;算好产业账，把建设用地整理作为重中之重，坚持“工改工”“集转国”和连片改造，着力打造一批千亩万亩产业集聚区，为工业连片发展提供足够空间;算好城乡账，把全域土地综合整治试点与全覆盖推进乡村振兴融合起来，加快提高农业用地使用效率和农业规模化、现代化水平，优化调整生态用地布局，保护好乡村风貌、乡土文化、历史文脉。

另一个情况是，当前南海实际管理人口超500万，其中3个镇街常住人口超70万，33个村(社区)常住人口超2万，管理幅度大、服务半径长，呈现出“大区、大镇、大村”的明显特征。然而，“大”有“大”的自信与底气，但也有“大”的烦恼和痛点。其中一个突出矛盾，就是如何建立与之相适应的城乡治理体系，做到既精细又高效。

对此，南海将以社会治理改革为抓手，着力破解“政府干、群众看”难题，同时加快构建“空天地”一体化智能化治理体系，全面启动乡村本土文化振兴计划，重塑基层治理体系。

据悉，《三年行动计划》中26个改革任务，均将在今年6月底前制定并印发实施方案。南海区委副书记、区长王勇表示，将进一步压实责任，奋力推动各项改革举措落实、落地，确保全面深化改革、加快广东省城乡融合发展改革创新实验区建设取得新突破、新成效。

聚焦南海九个方面重点改革任务

为全面深化改革，加快省城乡融合发展改革创新实验区建设，南海区出台了三年行动计划，围绕全力提升城市功能品质、全域实施土地综合整治、全面提高社会治理现代化水平、全覆盖推进乡村振兴等内容，聚焦九个方面26项改革任务，覆盖了经济社会发展的方方面面，这九个方面包括：

农村土地制度改革：坚持以集中连片、高效利用为导向，改革、改造协同推进，同步开展制度改革、空间腾挪、产业升级。以全域土地综合整治省级试点为契机，不断健全城乡土地要素市场化配置和空间腾挪集聚等政策体系，为土地连片开发利用和空间布局优化提供有力支撑。

深化营商环境改革：补齐管理机制短板，谋划建立工程全过程咨询机制、否决事项提级管理机制等，通过一系列改革，打通制度堵点，提升营商环境。

产业转型升级体制机制改革：构建有利于引导产业高质量转型、集聚集群发展的一整套政策和制度体系;推动重点传统产业转型升级，探索适应未来发展需要、更具市场竞争力的转型升级实施路径。

国资国企体制机制改革：推动国资国企在产业转型、城乡建设、公共服务等战略性、基础性任务上体现更大担当作为，在全区高质量发展中更好发挥支柱作用。

投融资体制机制改革：探索实施多种融资模式，多渠道筹集建设资金，同时，清理整合现有政府投资基金，设立新的产业基金，进一步提高基金使用效能。

乡村振兴体制机制改革：从体制机制着手，同步推进农业高质量发展和农村社区转型发展，一体推进农业农村现代化;实施区内结对协作，重点帮扶西岸等一批集体经济薄弱村(居)，促进乡村共同富裕。

行政管理体制机制改革：从权责和资源分配体制和执法体制两方面着手，为基层赋能松绑。

社会治理体制机制改革：全面推广“空天地”智能治理模式，争取把各类矛盾问题化解在小、处置在早。

公共服务体制机制改革：围绕教育和医疗方面等重点领域进一步保障和改善民生。

科技赋能“空天地”一体化治理

南海加快探路社会治理现代化

在2月8日召开的南海区推进全面深化改革加快广东省城乡融合发展改革创新实验区建设会议上，与会人员首先参观了丹灶镇“空天地”一体化智能化治理试点演示并听取有关情况介绍，桂城街道方面介绍了应用城乡融合大数据平台提升村(社区)综合治理水平的工作情况，南海区政数局方面也以大数据支撑社会治理为题进行了工作情况介绍。

一直以来，南海走在全国改革发展的最前沿，但经济社会的快速发展，也给南海社会治理带来了越来越大的压力和挑战。新的形势下，南海积极探索运用新科技手段创新基层治理模式。探索过程中，一条社会治理现代化特色路径也在加快形成。

“一张网”赋能丹灶智慧治理

在位于丹灶镇仙湖畔的仙湖实验室三楼露天阳台，一台大型无人机迅速升空，南海区委书记顾耀辉从中科云图智能科技有限公司(下称“中科云图公司”)总经理潘屹峰手上接过遥控手机，通过对着手机讲话，转瞬间高空无人机便传来顾耀辉的语音广播。其他与会人员共同见证了丹灶低空无人机遥感网的应用场景。

随后，丹灶镇党委书记陆文勇介绍了丹灶镇“空天地”一体化智能化治理试点工作情况。针对一线巡查人员需求大、巡查缺乏科学化信息化手段、巡查精准率难以提高等问题，去年起丹灶镇政府与中科云图公司进行合作，到去年12月，丹灶建成8台无人机智能基站，组建起低空无人机遥感网，基本全覆盖镇域143.25平方公里，初步构建出“空天地”一体化智能化的“雏形”。

科技赋能的同时，丹灶通过创建“两套机制”，探索搭建联动共治格局。一方面，丹灶在去年5月建立镇级“1+1+N”综合行政执法模式，以无人机低空遥感组网“一张网”、大数据中心和运营中心组成的综合运营服务中心“一个数据运营中心”为支撑，搭建区、镇、村三级协同联动机制，努力突破纵向和横向条块之间的协调壁垒;另一方面，丹灶又于去年底配套开发智慧城市基层治理问题跟踪管理系统，通过该系统进行交办、跟踪、处理，支撑实际工作运用。

据统计，“空天地”一体化智能化治理试点从去年10月1日正式运营，至今四个多月来无人机已巡飞近4000架次，共发现疑似问题线索300多条，涵盖九大领域，如在交通领域对闯红灯等违章行为的巡逻、摩电安全的劝导喊话效果明显，“天上看、空中拍、地上巡、群众呼”的智能巡查监管模式初见成效，初步做到全覆盖、全天候、无间隙的自动巡检、事件识别和平台实时告警，有效提升效率、降低成本。

“一块屏”破解桂城治理难题

作为南海中心城区，桂城街道部分地区人口多、场所多、管理难，基层治理面对诸多挑战。在随后的调研环节，桂城街道党工委书记岑灼雄介绍了桂城初步探索成果：以物联网为抓手，建设南海区城乡融合大数据治理平台，实现社区“一块屏”指挥调度，破解治理难题。

2020年5月，桂城启动了平东、西约社区试点建设，通过在试点社区安装10类物联传感设备，广泛应用在厂企、三小场所、出租屋、重点建筑物等场所，以消防、用电、环保、流动人口等7个核心应用场景构建智能巡查，通过接通区“城市大脑”视频资源链路，引入AI算法，摄像头抓取数据后，将问题智能推送到南海区智运平台形成工单进行流转处置，实现全天候数字化巡查。

平台从2021年6月试运行以来，有效推动基层治理“省心”“省力”。据统计，平东社区有厂企等监管对象4296个，传统模式下社区配备巡查工作人员约30人，要实现一次全覆盖巡查至少要10天，且会出现巡查盲区、漏点等情况。借助“人机交互”模式下的城乡融合大数据治理平台，同样数量的巡查对象实现全覆盖只需要1天，巡查效能是原来10倍，且其传感设备是实现24小时全天候监控。

除了打造城乡融合大数据治理平台，桂城也在加快完善其他软硬件，提升基层治理水平。在硬件方面，桂城积极建设街道“城市大脑”一期，以无人机服务平台和全域三维数字地图为依托，大力推动实地巡查、案件处置、工单流转、政务服务的全闭环管理;在软件上，其擦亮党员志愿服务、“关爱桂城”、创建熟人社区是三张基层善治名片，实现“有呼必应”的共治氛围。

搭建“空天地”一体化治理体系

此次大会明确，南海将通过大数据手段，搭建“空天地”一体化治理体系，赋能南海社会治理现代化。

何谓“空天地”?南海区政数局局长劳剑锋介绍说，“空天地”一体化治理体系深度应用“城市大脑”前期已建成的基础能力，新增卫星遥感、无人机、物联网等技术，组建天空、低空、地面“三张网”，实现基于卫星遥感的“天上看”，基于无人机和高位视频的“空中拍”，基于地面视频、物联感知设备和二维码的“地上巡”，并通过数据对碰和算法分析，让日常巡查智能化、精细化，更快速、更全面地发现问题。

“通过‘空天地’一体化，可以实现巡查更高效、治理更精准、部门更协同、处置更智能。”劳剑锋说，通过整合多部门需求，科学设置巡查路线和频率，还可以实现一次巡查采集，数据多部门复用，有利于部门协作形成合力，提升社会治理能力。

据悉，南海目前已调研15个单位，梳理出对“空天地”项目的具体需求。接下来，南海将重点推动四项工作：一是推动科学规划，确保效能最大化;二是推动标准规范统一，夯实共建共治共享的基础;三是推动区镇部门共建，促进以需求为导向的应用;四是推动政企共建，带动数字化产业的发展。(●撰文：黄艳姿林洛峰孙景锋编辑统筹：甘韵矶)

标签： 改革任务 融合发展 治理体系 文化振兴

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