广州18个镇街试点全域服务治理 打造超大城市现代化治理新范例

• 2022-05-13 09:48:36 来源：南方日报

“立正、稍息”随着响亮的口号声响起，穿着统一制服的工作人员开启新一天的工作，他们骑着统一的电动车奔赴各自的点位。有的站在沙面岛交通要道指挥交通，逆行骑单车的市民经过会加以制止;有的正在巡逻巡查，遇到乱丢垃圾的游客会上前提醒。

穿着统一制服的工作人员均是保利物业的员工。像沙面街一样，广州已有18个试点镇街实施全区域、全周期、全要素的服务治理模式。政府将行政管理和行政执法以外的服务性、事务性工作委托给第三方服务企业实施，让企业承担城市管理“大管家”的角色。

创新思路推动城市治理体系和治理能力现代化，敢为人先的广州再探路。这是一次城市管理的管理理念、管理手段、管理格局的与时俱进和不断创新。旨在不增加现有财政负担的情况下，通过整合城市维护经费提供集约化服务，不断提升城市管理科学化、精细化、智能化水平。

什么是全域服务

广州社会形态复杂，城市社区、城中村、乡村等各种社会形态并存，对城市管理提出了更大的挑战。如何满足人民群众对美好生活的向往?

日前，广州全面启动镇街全域服务治理试点工作，先行先试超大城市的镇街全新治理模式。选取全市18个镇街(片区)作为第一批试点单位开展全域服务治理，积极探索破解城市治理难题。

全域服务治理是指全区域、全周期、全要素的服务治理。全区域是指工作区域全覆盖，不留治理死角和服务盲区;全周期是指将服务治理贯穿城市规划、建设、管理和生产、生活、生态全过程，贯穿居民衣食住行和安居乐业全过程;全要素是指服务治理范围涵盖国家基本公共服务所列服务项目，涵盖安全、秩序、保洁、景观、文旅等治理项目，还包含城市公共部位和城市家具管养、再生资源回收利用、公共资源开发利用和产业导入等运营项目。

这意味着，各试点镇街根据实际情况可以将部分行政管理和行政执法以外的服务性、事务性工作委托给第三方服务企业实施，让企业承担城市管理“大管家”的角色。在政府不增加财政负担的前提下，企业可通过盘活闲置公共资源和导入产业等方式，实现自我“造血”提高营收。

这是以物为中心的传统城市管理向以人为中心的新型城市服务治理理念的转变。市民能享受高质量公共服务的同时，基层政府也能减负，无疑将实现降本增效的效果。

推进国家治理体系和治理能力现代化，必须抓好城市治理体系和治理能力现代化。各个城市都在创新思路推动城市治理体系和治理能力现代化，推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新。

广州先行先试的全域服务治理，区别于“物业服务”和“物业城市”。传统的物业服务是由业主付费，物业公司在有围墙的小区开展服务。深圳物业行业首创的“物业城市”管理模式全国百城推广，基层政府统筹归集城市治理服务资金，委托企业在无围墙的城市公共区域内开展城市治理服务。

全域服务治理则是在“物业城市”的基础上，由服务企业在开展公共服务的同时，通过盘活闲置公共资源、导入产业等方式获得营收。该模式的主要特点是不增加现有财政负担，通过整合城市维护经费提供集约化服务，并充分发挥市场主体自我“造血”功能，达到降本增效目的。

全域服务治理有别于市域治理。市域治理实施主体是党委和政府，属于行政管理和行政执法范畴，主要目的是加强对辖区内人员的管理，包括治安、应急和维稳等内容。而全域服务治理的实施主体是企业，不涉及行政管理和行政执法事项，主要目的是通过为辖区提供优质公共产品和服务，提升环境品质和居民生活品质。

基本公共服务资金由市、区财政列入预算管理，试点镇街和企业依法依规获取服务资金开展相关服务工作，对于个性化需求服务，由需求主体承担服务资金。试点镇街还将成立相关社会组织和引入第三方评估机构，对试点工作进行行业管理和日常监督评估。

与常见城市治理模式对比可见，全域服务治理旨在增强企业自我“造血”功能，指导企业通过运营城市公共资源、参与有偿服务、导入产业融合发展等创收，降低政府购买服务成本，提升工作效能。

为什么要创新

作为实际管理人口超过2200万人的超大型城市，广州发展不平衡不充分的问题客观存在。城市治理死角和服务盲区一直是治理的难点和痛点，特别是无物管小区和城中村管理难度大。

探索一条适合广州这座超大型城市的管理新路径，是广州市城市管理和综合执法局的必答题。全域服务治理，正是广州的一次主动探索。

这是一次管理理念的创新，积极推行全流程系统化治理，树立全周期管理意识。把城市作为有机生命体，把全周期管理理念贯彻到规划、建设、管理和生产、生活、生态全过程各方面，贯穿城市管理服务对象的生老病死、衣食住行和安居乐业全过程，构建“横向到边、纵向到底”的“大城管、大联动”工作机制，形成整体联动、齐抓共管的城市治理新格局。

这一转变，将过去城市治理的管理概念转变为服务理念。从管理公众秩序转向为市民服务，把市民群众对优美环境、优良秩序、优质服务的期待作为做好城市管理、创建文明典范城市的出发点和落脚点，重点解决好市民普遍关注、反映强烈的问题，以满足人民群众对美好生活的向往作为城市管理的最终目标。

这是真正践行城市管理以人为本、以人民为中心理念的积极实践，创新思路建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。

这是一次管理手段的创新，为基层镇街减负的同时还能实现增效。加强城市治理相关领域的顶层设计，消除城市无物管管理社区、老旧社区、城中村、农村等管理盲区，实现城乡环境均衡发展，使干净整洁平安有序成为常态。建好“穗好办”“穗智管”城市运行管理服务网络中枢，实现“一网通办”“一网统管”，打破部门间数据壁垒，实现数据共享集成，不断提升科学化、精细化和智能化水平。同时，盘活运营镇街公共资源，将公共资源多种经营收益补贴反哺到镇街公共服务，提升镇街公共区域管理水平和服务质量，改善人居环境，打造环境精品。

这一改变，将城市治理从运动式突击整治转向依托全域服务的常态化长效治理。将基层政府从事一线服务的临聘人员划转给政府招标委托从事全域服务的公共服务企业管理，可以有效降低政府行政成本和直管风险，提升用工用人灵活度，提高管理效能。

这一创新在不打破原有体制机制的前提下，还将有效节约管理成本。通过实现资源整合和力量整合，避免管理盲区和多头管理，有序推进教育医疗、生态环境、公共安全、公共交通、政务司法、社会治理等领域数字化、网络化、智能化升级。

管理理念和手段的创新，必将带来管理格局的创新。全域服务治理积极打造“党建引领、政府主导、企业主体、群众参与”的治理模式，将小区物业管理服务的边界拓宽至部分老旧社区、城中村等更大的地域空间，将城市管理中可由市场经营的公共服务项目推向市场，让有资质的企业承担区域“大管家”角色，打造城市治理新模式的示范镇街、示范社区和高品质城市公共空间，并通过城市公共空间资源运营实现全域精细化、标准化管理，逐步解决好城市管理末端问题。

这是广州加快实现老城市新活力、“四个出新出彩”的重要路径。推进全域服务治理，就是为了全面提升广州城市品质，打造超大城市现代化治理新范例。

镇街将怎么做

如今生活三元里的市民，看见垃圾时就可通过“云报事”小程序上传问题。环卫工人接单后进行清洁，再反馈整改照片。城市治理实现治理随手拍、处置进度随时查、处置结果随时评的闭环共治。

这一便利的服务管理模式，得益于三元里联社联合保利共同打造的智慧大物管平台。这一举措明显提升了市容环境治理效率与体验，市民可通过反馈获得积分兑换小礼品，充分调动起群众参与环境卫生管理的积极性。

事实上，不只是白云区，第一批试点单位分别结合基层实际需求，按照“以人为本、依法推进、分类指导、降本增效”的原则先行先试、积极探索。

镇街全域服务治理的创新性，决定了试点是一项探索性、创造性、引领性很强的工作。目前，已有部分试点区域取得初步成效。

在越秀区黄花岗街，依托引入专业物业管理公司承担加装电梯日常安全管理职责，实现分散主体加装电梯的集约化管理;荔湾区针对老旧小区物业管理缺失的难题，引入物业企业建立集中指挥、综合调度、快速响应工作机制;从化区深挖区域闲置资源和发展潜力，将全域服务治理模式与“循环经济产业园+环保主题公园”的模式紧密融合、共同推进，实现社区治理品质提升。

全域服务治理的实施主体是企业，落脚点在公共服务。方案提出，鼓励具备实力的试点企业依法参与政府购买服务项目治理，包括社区安全保障、环境和交通秩序、绿色低碳和生态环境、公共区域卫生保洁、市容景观和绿化管养、文旅资源管理等基层治理项目。

广州的全域服务治理创新就在于除了安全、秩序、低碳、保洁、景观、绿化、文旅等基层治理项目，还可以参与城市公共部位和城市家具管养、再生资源回收利用、公共资源开发利用和产业导入等运营项目。

能否有效整合盘活资源，实现企业收支平衡，是试点工作的成败关键。方案指出，支持试点企业依法参与老旧小区改造、城市更新和新基建项目，将全周期管理理念落到实处，有效实现建设、管理和服务全链条账务平衡;按照市域治理“一网统管”体系推进智慧社区建设，并以此为抓手开展各项服务治理工作;鼓励试点企业导入产业，推动融合发展创收。建立可支配可运营公共资源台账，实现闲置资源开发利用最大化，完善城市运营收支两条线，运营收入优先保障试点工作支出;成立广州市城市服务运营协会，利用行业自律规范服务企业运营。

而这一创新，也正是基于广州的实际情况制定的。目前，镇街全域服务治理试点工作已列入广州市第十二次党代会报告、市委十一届十六次全会报告，纳入2022年市委深改工作要点。

“在当前的经济和社会形势下，公共服务供给如何同时做到回应人民需求，减少总体成本、达成最优效果，这是当下治理特别是地方和基层治理面临的重要挑战。”中国人民大学教授何艳玲认为，广州开展的试点工作本质是为解决这一问题提供探索性方案。

■延伸

沙面岛来了“大管家”

5月11日上午，荔湾区沙面街道与保利物业全域化服务合同签约仪式在沙面街道党群服务中心举行。沙面街正式启动镇街全域服务治理试点，保利物业成为了这座岛的“大管家”

荔湾区沙面街是中国历史文化名街，国家级文物保护区，岛上保留了众多近代西方欧陆建筑群，有“露天建筑博物馆”的美誉。然而，一到周末人多就容易交通拥堵，一到暴雨季就容易积水。

作为全市18个试点街道之一，沙面街道探索开展全域化服务社区治理试点工作，按照“党建统领、政府主导、专家领衔、企业联动、居民参与、文化共营、精细智治”的思路，全速开启党建引领基层社会治理创新“红色引擎”。

“我们有工作人员就住在岛上，有汛情就可以马上出动。”沙面街道办事处综合执法办邓毅介绍，引入保利物业作为全域服务企业，组织企业员工、街道工作人员、居民志愿者会同派出所开展社会面治安防控和街坊群防共治巡查。企业派人24小时值守沙面岛，随时响应应急支援等工作。

如今，在出入沙面岛重点路口，保利物业设置了路段常态化交通安全劝导岗位。重大节假日、重大活动时段，还增派人手维持交通秩序，实现岛内交通通畅有序。此外，垃圾分类、环卫保洁、市容秩序等多项城市管理工作都交由保利物业完成。

“他们对市民很热情也很有礼貌，交通秩序好了很多。”居民谭先生1992年开始就在沙面居住，他感受到变化最大的就是巡逻提醒，改变了很多市民乱丢乱扔的坏习惯。“无物管小区，终于有人管了。”他笑着说。

全域服务的最大亮点就是不增加现有财政负担的情况下，通过整合城市维护经费提供集约化服务，不断提升城市管理科学化、精细化、智能化水平。“以前城管、安监等各个部门都要外聘协管员，现在我们把这笔钱全部集中，对外招标企业服务。”沙面街党建办主任赖伊平表示，这一改革并没有增加财政投入。

全域服务治理改革的难点和成败关键在于企业能否实现“造血”功能。“保利物业是物管行业的排头兵，我们本着互惠互利、共创双赢的原则，充分发挥各自优势精诚合作，为探索推进全市镇街全域服务治理模式作出沙面示范，”沙面街道党工委书记韦庆贤介绍，未来将携手保利物业一起开拓“文化+”产业，最大限度活化利用沙面特有的文物古建筑、文化历史等资源，打造一系列艺术空间、创意空间、共创空间等，丰富多元的沙面“文化矩阵”。(●南方日报记者冯艳丹通讯员李麟玉吴镝锋)

标签： 全域服务 巡逻巡查 行政管理 行政执法

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